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“十二五”以来全国31个省份财力贡献排名

2018-01-23 17:51 新华网  

近日,有文章称,中国有25个省份在负债,只有6省1市在赚钱,从2014年到2016年,25省份合计的财政缺口从31927亿元上升到48134亿元,文章由此提出6省1市究竟有无能力补上财政缺口的问题。

中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华认为,这实质上是在分析省级行政区与中央财政之间的关系。这些文章,在逻辑上存在不少似是而非的地方;其分析的大体结论,在财政界业内本来属于常识性内容,但在不熟悉这一领域的社会大众中造成了一些不必要的误会。

《中国经济周刊》特邀中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室推出“十二五”以来(2011—2016 年)全国31个省份财力贡献排名。该排名通过2011—2016 年全国31 个省份的相关经济数据,计算得出31个省份的财力贡献情况。

结果显示,“十二五”以来,北京、广东、上海、江苏、浙江、天津、山东、福建、辽宁等9 省份对国家财政有财力贡献。

汪德华分析说,财力贡献的排名不能等于各地区对国家的贡献排名,同时,并不能认为排名靠后且需要中央大额补助的省份,其债务压力就大,或者隐性债务比重就高。“排名靠后并非意味着当地存在巨大财力缺口,并非意味着当地财政运转出现问题,现行财政体制有明确的制度约束为排名靠后的省份提供财力保障,按照党的十九大报告提出的改革方向,还有可能基于基本公共服务均等化的目标进一步加大对其补助的力度。”

财政转移支付是以各级政府之间存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主旨,而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。正是这项制度的实施,在促进我国公共服务的均等化等方面,发挥了强有力的作用。

如何分析省级行政区的财力贡献?

中国社会科学院财经战略研究院研究员 汪德华

习近平总书记在十九大报告中提出,我国要建立“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。中央与地方的财政关系历来是大国治理的核心问题之一,新中国成立以来多次经历调整。从1994年开始,我国建立起分税制财政体制,改变了过去按企业隶属关系确立财政收入归属的方式,奠定了当前我国中央地方财政关系的基本制度框架。按照十八届三中全会和十九大的部署,可以预期,中央与地方财政关系的优化将是近期全面深化改革的重点关注内容。

近期有一些网络文章,从区域总财力和区域财政支出对比分析的角度,分析讨论省级行政区的财力状况。这实质上是在分析省级行政区与中央财政之间的关系。这些文章,在逻辑上存在不少似是而非的地方;其分析的大体结论,在财政界业内本来属于常识性内容,但在不熟悉这一领域的社会大众中造成了很大影响。这些分析内容,与近期地方GDP和财政收入注水、地方政府隐性债务等舆论热点问题交织在一起,还引发了一些不当的推论。

在分税制财政体制之下,区域总财力被明确地划分为中央税、地方税、中央地方共享税;归属于中央政府、地方政府的财力划分得比较清楚。从法理上看,中央政府有权力且有必要从企业和居民收税用于履行中央职能;中央政府从某个省级行政区获取的财力,不应与该地地方财力混合在一起。但长期以来,一些地方政府也习惯于公布本地国地税总财力,展示其总体财力状况及对国家财政的贡献。各地居民对此问题也非常有兴趣。基于此,有必要遵循正确的逻辑框架,从省级行政区总财力视角分析当下中央地方财政之间的财力分配关系。

本文首先提出一个从地区总财力视角分析中央地方财政关系的分析框架,即以一般公共预算中的国地税收入、非税收入加总在一起的地区总财力为基准,与留在地方用于本地财政支出的可支配财力相比较,看各省份对国家财政的贡献或需要中央提供多少补助。其次按照这一框架给出31个省(自治区、直辖市)“十二五”以来(2011—2016年)的总排名。最后是简要分析如何看待排名结果。

从区域总财力视角看省级行政区财力贡献的分析框架

企业和居民缴纳的税收或非税收入构成区域总财力,区域总财力经过复杂的分配关系归结为中央可支配财力和地方可支配财力,经过各种调整后形成中央财政支出和地方财政支出,为企业和居民提供公共服务。这一关系概而言之较为简单。不过,在当前中国较为复杂的财政口径和制度安排之下,要想从数据上分析这一过程,需要对财政制度安排的若干细节有深入了解。

首先是中央与地方政府的初次财力分配关系。按现行制度安排,企业和居民向国税和地税等机构缴纳税收和非税收入。这些财政收入进入国库之后,按照分税制的制度规定划分为初次分配后的中央财力和地方财力。

其次是中央与地方政府之间的二次财力分配关系。这包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付,以及作为扣减项的上解中央支出,由此形成中央对地方的实际补助。由于上解中央支出规模较小,因此实际上中央补助对所有省级行政区都是正的。地方政府初次分配后的财力,加上中央实际补助,构成地方可用于安排当年财政支出的可支配财力。

最后是新增地方政府债务收入和地方自己的调整项。在地方可支配财力的基础上,还要加上诸多的平衡调整项,才能形成地方当年财政支出。在当前,主要渠道包括:一是新增地方政府一般债务收入,二是上年结余资金体现的盘活存量资金,三是从一般公共预算之外的预算体系中调入资金,四是从预算稳定调节基金中调入。除新增地方政府一般债务收入额度受中央控制之外,这些平衡调整项都是由地方自己预算执行状况决定的,与中央地方财力分配无关,但其金额较大,影响不可忽视。以广东省为例,其2015年的上年结余资金、调入资金、调入预算稳定调节基金的资金,占其一般公共预算收入的50%以上。

理解了上述过程,就可以提出从区域总财力视角看省级行政区财力贡献的分析框架。简而言之,一个地区对国家财政的贡献,可以用区域总财力,减去留在当地使用的财力,如果结果为正,代表该地区对中央财政有净上缴;如果结果为负,表明该地区需要中央财政提供补助才能维持本地财政运转。由此,我们可以将某省份对国家财政的贡献额定义为“地区总财力”减去“地方可支配财力”。地区总财力等于该地国税局征收的税收收入,加上地税局征收的税收收入,再加上一般公共预算中列出的非税收入。其经济含义是本地所有企业和居民缴纳的所有税收和非税收入。地方可支配财力等于一般公共预算收入加上中央补助收入,减去上解中央支出。一般公共预算收入,是在地区总财力大盘子中按照分税制规定结算给地方使用的部分,相当于一次分配;中央补助收入减去上解中央支出,是转移支付制度结算的结果,相当于二次分配。

三个概念对应的三个公式如下:

地区对国家财政贡献额=地区总财力-地方可支配财力;

地区总财力=国税收入(不含海关代征)+地税收入+非税收入;

地方可支配财力=一般公共预算收入+中央补助收入-上解中央支出。

有关这一分析框架有几点说明如下:

首先是不应将地方一般公共预算支出视为留在当地使用的财力。如上文所总结的,地方可支配财力与地方财政支出之间存在诸多平衡调整项,这些平衡调整项除新增债务收入额度受中央控制之外,均是本地因素影响的结果,与中央地方财政分配关系无关。考虑到这些平衡调整项规模较大,因此不能将地方一般公共预算支出视作地方可支配财力,不宜将其纳入中央地方财力分配关系分析视野。

其次是不考虑海关代征收入。上述分析框架中,没有将海关代征的增值税、消费税以及关税计算在内。原因之一是,这些税收是严格意义上的中央税,且其在数额上与中央承担的税收收入减项——出口退税相差不大。也就是说,中央获取这些税收,背后是承担了出口退税的义务,最终净财力贡献并不多。原因之二是某地海关代征税收,不一定是本地企业和居民缴纳的税负。

第三是要注意统计年鉴上公布税收、财政收支数据对于计划单列市的处理不同。如财政年鉴上公布的各项广东财政收支数据均包含了深圳市,而税务年鉴公布的广东国税、地税收入则没有包含深圳市。为此,分析各省级行政区对国家财政的贡献,需要更为细致地剥离加总计划单列市的数据。许多分析文章在这方面犯了错误。

“十二五”以来31个省份财力贡献排名

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表1是按照各省级行政区(含计划单列市)“十二五”以来(2011—2016年)对国家财政财力贡献额度进行的排名。

31个省份中对国家财政有财力贡献的为9个省份,依额度从大往小排序为:北京、广东、上海、江苏、浙江、天津、山东、福建、辽宁。6年来,这9个省份为国家财政贡献了147674.63亿元。可以看到,这9个省份除江苏外,或者是直辖市,或者有计划单列市。其中,北京、广东、上海、江苏、浙江5地共贡献了90%,天津、山东、福建、辽宁4地贡献了10%。北京、上海主要是因为是直辖市,总部经济异常发达,加上本身经济发展水平较高,因此贡献较多。广东、江苏和浙江,作为中国经济发展水平最高的3个省份,对国家财政的贡献也相对较强。

31个省份中,需要中央财政予以净补助的为22个省份,依补助额度从小往大排序为:海南、山西、宁夏、重庆、陕西、吉林、河北、湖北、青海、云南、西藏、江西、安徽、内蒙古、新疆、甘肃、广西、湖南、黑龙江、贵州、河南、四川。6年内,这22个省份共获得中央补助收入120927.86亿元。这些地区均为经济发展相对落后地区,即使将本地产生的所有国税收入、地税收入、非税收入留归本地使用,也不能满足其安排财政支出的需要,还需要中央提供额外补助。各省份所获补助额度大小有差异,主要受人口规模、经济发展水平等因素影响。例如,四川省和河南省,因其人口规模庞大,加上经济发展水平相对较弱,所获中央补助额度最多。

财力贡献省份贡献的财力,与中央对补助省份提供的财力补助相减,可以计算出中央财政6年中从各省份共获取26746.77亿元,用于安排中央本级支出。分年来看,2011—2016年间中央财政分别获取净财力为4034.28亿元、3033.16亿元、4665.65亿元、5412.39亿元、5339.20亿元、4262.09亿元。各年之间有波动,一是受经济发展状况波动的影响,二是受中央决定的积极财政政策力度的影响。中央安排财政支出的财力来源,除各省份提供的财力净贡献之外,还有海关代征税收提供的净收入、国债收入。

如何正确理解财力贡献

以上排名是全国财政收入在复杂的财政体制安排下经过两次分配后形成的客观结果,从另一个维度体现了中央与各省份之间的财力分配关系,受各地经济发展状况、人口规模、特殊因素等影响。客观理解这一排名结果,需要注意以下几点:

首先是少数省份对国家财力有净贡献,多数地区需要中央补助才能维持公共部门运转,这在中国历史上是常态,在区域发展差异较大的国家也是常态;财力贡献的排名不等于各地区对国家的贡献排名。让生产要素在不同地区间自由流动,通过提高经济效率做大蛋糕,再通过财政体制合理调节地区间税收利益,促进基本公共服务均等化的实现,这是国家治理模式的较理想局面。从以上排名中可以看到,“十二五”以来,仅有9个省份对国家财力有净贡献,其他22个省份都需要中央提供补助。这一结果并不奇怪,是中国地区之间长期发展不平衡在财政上的反映。事实上,至少自改革开放之初开始,我国基本上都维持着10个左右省份对国家财力有净贡献,其他20个省份均需要中央提供补助的局面。各地区对国家的财力贡献,也不能等同于该地区对国家的贡献。一些欠发达地区,虽然需要中央补助财力,但其在人力资源、能源资源等方面为发达地区的发展做出了巨大贡献;一些地区还具有重要的战略位置,为维护国家领土安全做出重要贡献。

其次是对国家财政的财力贡献或需要中央补助的金额,与地方财力紧张或债务压力是两个问题,不应相互混淆。以上排名结果体现的是各地总财力经历一次分配、二次分配之后,形成的中央与各省级行政区的财政分配关系,这不能理解为地方财力缺口或债务压力。即使是排名靠后需要中央提供补助的省份,现行财政体制有明确的制度约束为其提供财力保障,按照党的十九大报告提出的改革方向,还有可能基于基本公共服务均等化的目标进一步加大对其补助的力度。因此,排名靠后并非意味着当地存在巨大财力缺口,并非意味着当地财政运转出现问题。按照当前制度安排,地方政府的债务应当透明化,中央对其按一定规则实施额度管理,在预决算编排上属于“线下列收列支”,不属于中央地方财力分配关系的范畴,本文也未将其核算在内。至于社会公众所关心的地方政府隐性债务问题,因其隐性甚至没有公开数据可以体现出来。也就是说,并不能认为排名靠后且需要中央大额补助的省份,其债务压力就大,或者隐性债务比重就高。

七大地区财力贡献盘点

《中国经济周刊》记者 王红茹 | 北京报道

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以华东、华北、华南、西南、西北、华中、东北七大地区的视角来看,共有华东、华北、华南3个地区“十二五”以来对国家财政有财力贡献,其他4个地区整体上需要中央财政予以净补助。

华东地区

财力贡献最大

华东地区(山东、江苏、安徽、浙江、福建、上海)在七大地区中对国家财政的财力贡献最大,“十二五”以来净上缴额达到67778.99亿元,净上缴占地区总财力的比重约为26.01%。除安徽外,上海、江苏、浙江、山东、福建均为对国家财政有财力贡献的省份。

上海的财力贡献排名全国第三,这个汇聚了全国优秀人才和外省大量基础劳动力的国际大都市,的确给国家财力做出了不小的贡献。“十二五”以来,净上缴累计达27515.91亿元,净上缴占地区总财力的比重为47.63%。

江苏紧随其后,排名第四。“十二五”以来,江苏累计净上缴额达21193.80亿元,而且自2011年以来净上缴金额逐年加大,2011年为2998.51亿元,到2016年增加到4166.65亿元,增幅达39%。

这个时期,江苏的综合经济实力显著提升,经济总量连跨3个万亿元台阶,超过7万亿元,年均增长9.6%,高于全国1.8个百分点。一般公共预算收入连跨4个千亿元台阶,突破8000亿元,年均增长14.5%。

浙江的财力表现可圈可点。“十二五”以来,浙江累计净上缴16339.7亿元,全国排名第五,净上缴额占地区总财力的比重为35.61%,这个比重甚至超过了江苏,而且自2011年以来,净上缴额也逐年增加。

国家发改委国土地区研究所原所长肖金成接受《中国经济周刊》记者采访时分析说,江苏的上市公司比较多,企业规模都比较大,市场竞争力比较强,因此上缴利税较多。浙江的企业数量也很多,但是企业规模比较小,因此相比江苏,上缴利税相对较少。

山东的表现也不错。“十二五”以来,累计净上缴5166.20亿元,全国排名第7位,净上缴额占地区总财力的比重(11.35%)低于江苏和浙江。中国社会科学院工业经济研究所研究员张世贤向《中国经济周刊》记者分析说,虽然山东的GDP总量很高,但是省内经济发展不平衡,产业之间的差距比较大。山东几乎所有的大型企业、社会资源都集中在几个重点城市,临沂革命老区的包袱却很重,因此整体产业层次在东部沿海地区比不上江浙沪。

华北地区

受惠“总部经济”,北京财政贡献全国第一

华北地区(北京、天津、河北、山西、内蒙古)也是七大地区中对国家财政有财力贡献的区域,“十二五”以来共上缴国家财政30193.03亿元,财力贡献全国第一,净上缴额占地区总财力比重为21.8%。

这无疑是沾了北京和天津两个直辖市的光,华北地区只有北京、天津对国家财政有财力贡献,其他3个省份均需接受国家的净补助。

先看北京。统计显示,“十二五”以来北京累计净上缴达36386.76亿元。分年份看,2011年北京净上缴4151.9550亿元,之后上缴金额逐年增加,2016年达到7612.39亿元,近乎翻了一番,而且“十二五”以来净上缴占地区总财力的比重也是全国之最,达到57.8%。这也意味着北京平均每年有超过一半的财力上缴给了国家。北京靠的是什么?

“北京靠的是总部经济。”中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华告诉《中国经济周刊》记者,直辖市的天然优势是总部经济,主要体现在税收方面,“目前金融机构中的工、农、中、建,包括光大、中信、民生等几大银行的总部都设在北京,而且这些银行全国只有一个法人单位,收入都在总部所在地上缴。这是北京的一个重要收入来源。此外,外资企业总部以及高科技、汽车等产业都是北京的利税大户。这些是北京财政收入比较高的主要原因。”

作为京津冀一体化的重要成员,河北省自2011年以来,累计接受国家财政补助资金达13414.44亿元,且补助金额逐年递增。

在张世贤看来,这有两个原因:一是受雾霾影响,尽管河北省近年来GDP增长很快,但是治理雾霾投入的力度很大,这不仅影响了当地的经济增长,财政收入也受“牵累”。二是受供给侧结构性改革影响,低端产业去产能承担任务较重。“让它们关掉了,就是一种损失。但是为了改善民生和环境质量,这种损失是值得的,因此需要国家补助。”

华南地区

广东净上缴金额逐年加大

华南三省份(广东、广西、海南)“十二五”以来累计净上缴资金23002.13亿元,净上缴占地区总财力的比重为22.34%。

广东的贡献有目共睹。广东被称为第一经济大省,截至2016年年底,经济总量已经连续28年位居第一, 2016年GDP总量达到79512.05亿元。“十二五”以来净上缴资金高达31401.43亿元,仅次于北京,全国排名第二,净上缴占地区总财力的比重为36.66%。从趋势上看,净上缴金额逐年加大。

在肖金成看来,广东地处珠三角地区,除了深圳还有8个产业基础比较雄厚的城市,而且贫困人口不多,所以财政收入增长比较好。“但是广东的外向型经济占比较高,如果国际市场情况好,经济效益就会变好。但是相比前几年,广东的外贸有一些压力。”

广西“十二五”以来累计接受国家净补助7099.77亿元,占地区总财力的比重为56.49%。张世贤分析认为,广西的产业基础并不雄厚,自然财政收入比较低,而且广西贫困人口多,又是少数民族地区,客观上国家补助的力度就会比较大。

西南地区

四川获净补助额度全国第一

西南地区(四川、云南、贵州、西藏、重庆)在七大地区中接受净补助最多,“十二五”以来累计接受国家净补助资金32134.78亿元,占地区总财力的比重是43.92%。其中四川省获得的净补助最多,“十二五”以来共获得国家净补助10710.8亿元,为31个省份中最多的,占地区总财力的比重为40.41%。

人口基数大是四川的特点。四川现有人口超过8000万,共有45个深度贫困县,主要分布在凉山彝族自治州、甘孜藏族自治州和阿坝藏族羌族自治州。

“四川所获得的财政转移支付可能一大半都用在了这3个少数民族地区。”肖金成分析说,这3个州是国家财政支持的大户,面积大、人口多,基本没什么收入。而且这3个州又是秦巴山区、乌蒙山区连片贫困地区,易地搬迁的力度很大。“此外,四川这几年高铁、高速公路、机场的建设力度很大,因此补助金额大也不奇怪。”

西南地区财力比较好的就数重庆了。“十二五”以来,重庆累计获得国家净补助2809.45亿元,重庆是4个直辖市中唯一一个接受财政净补助的城市。

张世贤向《中国经济周刊》记者分析说,相比其他几个直辖市,重庆直辖市正式成立的时间是1997年6月18日,成立时间比较短,经济发展最近几年才开始有起色。“此外,重庆虽号称城市化水平高,事实上只说的是城区,但是整个重庆地域很大,很多产业基础比较薄弱,毕竟是西部地区。这个状况可能会逐渐改观。”

西北地区

5省份均需国家净补助

没有意外,西北地区的5个省份(宁夏、新疆、青海、陕西、甘肃)均需接受国家净补助。统计显示,“十二五”以来该区域累计获得国家净补助资金24231.64亿元,占地区总财力的比重过半,达到了57.46%。

宁夏是该区域获得净补助最少的地方,“十二五”以来累计获得国家补助2325.97亿元,占地区总财力的比重是73.48%;甘肃获得国家净补助在该区域最多,“十二五”以来累计获得国家补助6991.54亿元,占地区总财力的比重达到了99.43%。

如何看待甘肃的财力状况?肖金成向《中国经济周刊》记者分析说,甘肃相对于宁夏、青海等省份,面积大、人口多,尤其是定西、陇南、陇西的贫困人口比较多,国家对甘肃的扶贫力度自然也会加大。此外,近年来甘肃基础设施的投入力度也在不断加大,尤其是兰州新区投入很大,再加上近年来煤炭企业市场状况不好,国家给甘肃的补助自然会比较多。

华中地区

农业大省河南接受净补助全国第二

华中四省份(湖北、湖南、河南、江西)也是接受国家净补助的区域,“十二五”以来累计接受国家补助资金达26964.65亿元,补助占地区总财力的比重为32.15%。

总体看,该区域的几个省份皆为人口大省。数据显示,“十二五”以来,河南累计接受国家净补助达9909.51亿元,总数排名全国第二,而且净补助金额从2011年的1268.09亿元逐年增加,2016年达到1973.98亿元,增幅达56%。

2016年河南的GDP总量为40160.01亿元,全国排名第五,是几个中部省份的佼佼者。为何这样一个看似“富有”的省份,却接受国家补助如此之多?

张世贤分析说,“河南是人口第一大省,农村人口多,城镇化水平比较低。河南也是农业大省,是国家主要的商品粮基地,而商品粮的补贴都是国家拿钱。其实不只是河南,黑龙江、吉林、四川、安徽等省份都是农业大省、粮食大省,国家都要给这些省份固定的补贴。”

相比于河南,湖南和江西虽然“十二五”以来的净补助金额逐年增加,但是其占地区总财力的比重却逐年缩小。例如江西2011年净补助占地区总财力的比重为44.71%,2016年这一数据是32.18%,下降了12个百分点。

湖北在华中地区中接受国家财政净补助最少,“十二五”以来累计为4306.35亿元,仅为河南的一半,占地区总财力的比重仅为18.15%。

汪德华甚为看好湖北的发展,他告诉《中国经济周刊》记者,“从全国而言,湖北和重庆这两个地方的发展都比较好,虽然依然需要中央财政转移支付,但是从‘十二五’以来变化的趋势来看,需要中央补助的比重越来越小。尤其是湖北省,近年来在改造提升传统制造业、培育壮大新兴产业、加快发展现代服务业等方面都有所建树。这也是他们接受国家补助逐年减少的原因之一。”

东北地区

辽宁“意外”进入净上缴阵营

东北地区(辽宁、吉林、黑龙江)的情况很糟糕吗?

“十二五”以来,东北三省累计接受国家净补助10896.3022亿元,占地区总财力的比重为20.73%。

但是三省的财力似乎有着“天壤之别”,辽宁是东三省中唯一进入净上缴阵营的省份。数据显示,“十二五”以来,辽宁净上缴553.38亿元,净上缴占地区财力的比重为2%。

吉林接受净补助在全国处于中等水平。统计显示,“十二五”以来,吉林省累计接受国家净补助4020.92亿元,全国排名第15位,占地区总财力的比重为32.98%。

综合财力最差的是黑龙江。“十二五”以来,累计接受国家净补助7428.77亿元,比吉林多了将近一倍,而且净补助占地区总财力的比重也比较高,平均为56.64%, 2016年更是达到了106%。

东北三省曾经是中国最早工业化和城市化的区域,城市化率高,工业体系发达,财政平衡实现得比较早,税赋一直高于全国平均水平,即使在20世纪80年代及以后相当长的一段时期,税赋甚至高于东部沿海地区。数据显示,1953—1987年间,黑龙江省全省净上缴中央财政467.3亿元;1953—1994年间,辽宁省累计上缴中央财政3234亿元;“一五”时期,吉林省更是把财政总收入的60.1%上缴中央。

但是,如今的东北三省成了中国经济转型最艰难的地区,甚至有“投资不过山海关”的说法。

在肖金成看来,“投资不过山海关”的说法反映了投资者不愿意去东北投资的现象。“到哪里投资是企业的选择,地方想要企业去投资就得有吸引力。无论是当地投资者还是外地投资者,目的都是为了提高资本收益。如果营商环境不好,人才、资本都会外流。因此,改变当地的营商环境是振兴东北的重要突破口。”

责任编辑:张东

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